陳非遲陳民
隨著城市更新工作在各地方如火如荼地展開，不少城市都陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持性政策，這些政策中普遍都出現(xiàn)了一個(gè)導(dǎo)向，提出探索和鼓勵(lì)在城市更新中實(shí)施“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”，或者是探索“帶條件招拍掛”等，這種提法在以往的城市建設(shè)政策中是不多見的，這種提法為何會(huì)在城市更新中出現(xiàn)，又如何實(shí)施落地，是一個(gè)值得深入思考的問題，也是一個(gè)城市更新各參與主體都十分關(guān)心的問題。
一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的起源是什么？
一二級(jí)聯(lián)動(dòng)是一個(gè)在城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域常見的概念，指的是由同一家企業(yè)，同時(shí)承擔(dān)土地一級(jí)整理、基建配套和二級(jí)開發(fā)工作。
過去，比較喜歡提這個(gè)概念的是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，他們之所以要提出這個(gè)概念，是因?yàn)楫?dāng)他們相中某一塊土地時(shí)，如果地方政府當(dāng)前缺乏完成土地一級(jí)開發(fā)的資金，那么通常希望有意向開發(fā)這塊土地的開發(fā)企業(yè)能夠出資先行完成一級(jí)開發(fā)工作。
但是由于土地招拍掛制度的要求，一級(jí)開發(fā)完成后，開發(fā)用地需要通過招拍掛供應(yīng)，因此很多房地產(chǎn)企業(yè)擔(dān)心在招拍掛環(huán)節(jié)無法如愿獲得土地，因此在參與一級(jí)開發(fā)前，常常會(huì)提出一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的期望和訴求，而地方政府則更多的擔(dān)心這種做法會(huì)違反招拍掛制度，因此在這個(gè)問題上常?？せ蛘唠y以落地。
在近期的城市更新工作中，有不少地方的政策中也出現(xiàn)了鼓勵(lì)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)甚至一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)的提法，這個(gè)轉(zhuǎn)變背后的邏輯究竟是什么？
地方政策中提出一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的根本目的與背后邏輯是什么？
一二級(jí)聯(lián)動(dòng)之所以被提出來，是因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)是分離的，獨(dú)立的，這是兩個(gè)不同的市場。
開發(fā)商提一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，本質(zhì)上是因?yàn)樗麄兊闹鳂I(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)，如果他們的資金要投向一級(jí)開發(fā)，自然希望能夠?qū)τ谒麄儷@得土地產(chǎn)生幫助，不然資金投向就偏離了主業(yè)的需求。
而地方政府在城市更新中提出一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)則另有原因，一是為了吸引更多的資金參與城市更新，因?yàn)槎?jí)開發(fā)針對(duì)的無論是住宅還是商業(yè)亦或是產(chǎn)業(yè)，市場化程度都更高，預(yù)期的回報(bào)前景都更有吸引力，比單純的一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更容易吸引資金參與，解決城市更新中拆遷資金的難題。
二是為了跟隱性債務(wù)劃清界限。盡管城市更新要實(shí)施，需要引入社會(huì)資本參與投資開發(fā)工作，但是由于很多城市更新項(xiàng)目不可避免的涉及到征地拆遷和一級(jí)開發(fā)工作，產(chǎn)生的土地出讓收入必然要回流到項(xiàng)目上用于回補(bǔ)前期一級(jí)開發(fā)投入。這種循環(huán)是否構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)，各地方的政策理解不一，主管部門對(duì)政策尺度的把握也不一，容易談隱債色變，于是力求繞開這道模糊的政策規(guī)制，讓社會(huì)資本直接一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，通過二級(jí)開發(fā)來平衡前期投入。
除此以外，還有一個(gè)通常不太被關(guān)注的原因，就是有很多城市更新項(xiàng)目，由于前期拆遷成本過高，與凈地出讓價(jià)格出現(xiàn)倒掛，一二級(jí)分離時(shí)，一級(jí)開發(fā)無法實(shí)現(xiàn)自平衡，因此地方政府希望開發(fā)主體在二級(jí)利潤中拿出一部分彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)的虧損。這個(gè)目的實(shí)際上是一個(gè)悖論，一般情況下，如果企業(yè)是通過市場競爭正常獲得土地，那么土地成交價(jià)格在產(chǎn)生的時(shí)候，就已經(jīng)反映了二級(jí)開發(fā)的正常利潤。因此，將二級(jí)開發(fā)的利潤拿出一部分用于補(bǔ)償一級(jí)開發(fā)的成本，只存在于某些特殊情況下，比如由于競爭不充分導(dǎo)致地價(jià)偏低，或者由于市場異常波動(dòng)導(dǎo)致二級(jí)開發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了預(yù)期之外的超額利潤等特殊情況。
地方政府在政策中提出一二級(jí)聯(lián)動(dòng)這樣的概念，我們可以看到地方政府的動(dòng)機(jī)是多元化的，也是向復(fù)雜現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行妥協(xié)的結(jié)果，與傳統(tǒng)意義上開發(fā)商以利益為導(dǎo)向提出的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)完全不同。
一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)路徑有哪些？最本質(zhì)的實(shí)踐意義是什么？
從前面的政策目的分析不難看出，要實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，且不扭曲土地招拍掛環(huán)節(jié)的市場競爭，常見和相對(duì)規(guī)范的政策操作路徑無外乎兩種，一種是招拍掛前置于征地拆遷和一級(jí)開發(fā)，由競得土地的投資者實(shí)施或者利用土地競得人支付的土地價(jià)款由地方政府(或政府授權(quán)主體)實(shí)施一級(jí)開發(fā)工作，這種做法當(dāng)前常見于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的情形；另一種則是由原業(yè)主補(bǔ)繳土地出讓金，由地方政府將開發(fā)用地以協(xié)議或者定向掛牌的方式給原業(yè)主(及原業(yè)主選擇的投資合作伙伴)進(jìn)行再開發(fā)，這種做法常見于一些老舊企業(yè)自改的情形，并且附帶有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束要求。
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的主要程序，通常是由土儲(chǔ)部門(或者地方政府授權(quán)的一級(jí)開發(fā)主體)，與原業(yè)主經(jīng)過評(píng)估協(xié)商后，簽署土地預(yù)收儲(chǔ)協(xié)議，但是并不實(shí)際支付土地補(bǔ)償款項(xiàng)，依據(jù)協(xié)議完成收儲(chǔ)工作后，招拍掛向市場供應(yīng)，由競得土地的投資企業(yè)支付土地價(jià)款后，再由土儲(chǔ)部門向原業(yè)主支付補(bǔ)償款項(xiàng)，完成拆遷和場地平整，將土地交由競得人進(jìn)行開發(fā)。
對(duì)于前期地方政府缺乏城市更新用地的征拆補(bǔ)償資金，而單純一級(jí)開發(fā)又難以吸引社會(huì)資本的情形，這個(gè)程序安排較為適用，能夠很好的打通實(shí)施中的卡點(diǎn)。
在業(yè)主主導(dǎo)或者參與的自行改造城市更新項(xiàng)目中，則通常由業(yè)主根據(jù)所在區(qū)域的城市空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，編制產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和改造方案，在征得主管部門同意后，進(jìn)入開發(fā)程序。
這類做法在不同類型的項(xiàng)目上，又有很多的操作變種，例如在一些涉及到集體土地入市的舊村改造或者村集體留用地開發(fā)的項(xiàng)目上，是由村鎮(zhèn)在地方政府的指導(dǎo)下，參照國有土地的出讓程序，通過公開招標(biāo)的方式選擇合作主體，在利益分配上則通常是以競租金或者物業(yè)分配比例等方式體現(xiàn)。
在一些涉及到“退二進(jìn)三”、“出城入園”的工礦企業(yè)自主再開發(fā)的項(xiàng)目上，有的地方采用了補(bǔ)繳土地出讓金、協(xié)議或者定向掛牌的方式完成土地變性和供應(yīng)，有的地方則采用了以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式定向返還一部分土地出讓金用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，做法不一而足。
這些做法一方面是為了提高業(yè)主自改的動(dòng)力，另一方面也是為了減輕由地方政府統(tǒng)征統(tǒng)拆帶來的資金壓力。
在當(dāng)前各地方普遍鼓勵(lì)地方國資平臺(tái)作為城市更新統(tǒng)籌主體的趨勢下，上述各種做法還會(huì)繼續(xù)增加一些操作變種，在此我們不一一探討。
總體而言，通過上述分析，我們可以了解的是，地方政府出臺(tái)的政策中，提到在城市更新中探索一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，并不是一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)概念，也不是為了讓市場主體更容易獲得土地的手段，而更多的是為了解決城市更新的動(dòng)力機(jī)制問題。在選擇和適配這些做法的時(shí)候，我們必須要搞清楚究竟要解決什么問題，目標(biāo)是什么，通過可行的操作路徑服務(wù)于根本目的，這才是用好政策的根本出發(fā)點(diǎn)。
(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司副總經(jīng)理、總經(jīng)理)
（文章來源：中國發(fā)展網(wǎng)）
標(biāo)簽： 城市更新
