陳民陳非遲
自2019年12月中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)“城市更新”概念起，各大城市在近三年都逐漸進入了城市更新的快速發(fā)展期。在地方層面，絕大部分直轄市和省會城市都出臺了針對城市更新的一系列政策，推動和指導城市更新工作的落地實施。在“十四五”規(guī)劃中，國家也明確提出加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。
這類政策在投融資實施層面存在比較共性的提法，一是普遍強調(diào)了國資平臺的參與，特別是帶有公益性內(nèi)容的城市更新項目，在之前發(fā)表的《城市更新中地方平臺公司做好六個“主體”角色》中，專門論述了國資平臺作為城市更新項目統(tǒng)籌實施主體的作用；二是強調(diào)要鼓勵引入社會資本，提高項目的投融資能力和建設(shè)運營的專業(yè)化水平。
實踐中，在老舊小區(qū)改造等投資體量相對較小的項目上，已有了很多成功的政企合作案例。而在很多城市的更新工作都會涉及到規(guī)模體量較大、內(nèi)容種類繁多，例如各種老舊建筑和企業(yè)混雜的待更新片區(qū)項目上，常會遇到地方政府、國資平臺和社會資本之間的投融資合作，存在理不清路徑、劃不清邊界、找不到抓手等難題。
這類片區(qū)大型城市更新項目，是一項復雜的系統(tǒng)工程，要解決合作問題，需要運用系統(tǒng)工程方法，通過“降維”來將復雜問題簡單化，解決投融資和政企合作問題。
一、大型城市更新項目的分類邏輯
大型城市更新項目推進難度大的本質(zhì)是由更新類別、實施路徑、投融資機制、專業(yè)要求等多樣化導致。
城市更新是一個廣義的概念，包含了多種類型的更新方法和功能導向，要做好“降維”工作，首先要理清楚大型城市更新項目到底涵蓋哪些類型。為了便于理解，我們從是否拆除重建與更新功能導向的角度，將大型城市更新項目歸為四大類進行分析：
一是拆除重建且功能變更類。
這類項目通常指原有土地上的建筑形態(tài)、建設(shè)質(zhì)量和使用功能已不符合當前所在區(qū)域發(fā)展的定位和需求，需要對原有土地需要進行功能調(diào)整，原有建筑需要拆除重建，通常還伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套的完善工作。
在這類最為常見的城市更新項目中，原有業(yè)主的參與方式也較為多元，有的業(yè)主訴求比較簡單，給予合理補償后，就會搬遷走，土地由地方政府收儲后進行再次開發(fā)；有的業(yè)主自身就具備一定的開發(fā)能力并有參與開發(fā)的意愿，在政府主管部門批準的規(guī)劃方案下，自行改造或者引入投資合作伙伴進行聯(lián)合開發(fā)。
基于每個項目用地狀況，以及政府主管部門批準的規(guī)劃條件的不同，這類項目有可能實現(xiàn)自身的財務(wù)平衡；也可能有較為充分的盈余空間，給城市貢獻一部分配套用地或者代建一部分配套設(shè)施；又或者本身無法平衡，需要地方政府給予一定的資金補助。
二是拆除重建但功能不變類。
這類項目也有多種情況，如原為地方政府的公共設(shè)施用地，那么自然是地方財政承擔改造成本。也有一些比較特殊的情況，如北京市石景山區(qū)某宿舍樓改造項目，原業(yè)主是一家地方國有企業(yè)，原宿舍樓因年久失修，已屬于危舊建筑，周邊的市政配套也需要一并改造。原業(yè)主一方面仍需要幾棟宿舍樓安置職工，另一方面又無力獨自負擔拆除重建的資金。
于是，政府主管部門與原業(yè)主協(xié)商引入了社會資本，由政府補助一部分資金(主要對應市政配套改造)，原業(yè)主出資一部分，社會資本投資一部分，對舊宿舍樓拆除重建，一并完善市政配套設(shè)施。
而社會資本出資的部分，通過一定年限內(nèi)的項目物業(yè)服務(wù)、公共空間運營等收益收回投資。
這種共擔共建的模式，在未來很多的局部改造項目中將會廣泛應用。
三是不拆除但功能變更類。
這類項目主要針對城市建成區(qū)內(nèi)已經(jīng)不再承擔原有使用功能，但是具有保留價值或不適宜大拆大建的建筑空間，比如位于城市核心區(qū)中的老舊廠房等。其典型代表為北京798藝術(shù)區(qū)、上海新天地等。
針對此類項目，一些核心城市都出臺過鼓勵政策，促進這類建筑空間的功能轉(zhuǎn)變，例如北京市出臺的《關(guān)于保護利用老舊廠房拓展文化空間的指導意見》提出了“不改變原有土地性質(zhì)、不變更原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系、不涉及重新開發(fā)建設(shè)的改造項目”等。
可總結(jié)為土地性質(zhì)不變，建筑主體形態(tài)不變，產(chǎn)權(quán)單位不變，但是實際使用功能允許發(fā)生變化。
為了解決原業(yè)主投資能力不足，對新功能產(chǎn)業(yè)運營專業(yè)經(jīng)驗不足等問題，此類項目通常也會基于新的城市規(guī)劃，由地方政府與原業(yè)主共同引入專業(yè)的投資主體，負責項目的投資、建設(shè)和運營。
四是不拆除僅做設(shè)施維護和配套完善類。
這類項目指的是原有建筑雖然面臨設(shè)施老化和市政配套不完善等問題，但還未到拆除的程度，需要繼續(xù)發(fā)揮原有的建筑功能，對建筑本體進行修繕，完善周圍的市政配套。
此類項目多見于老舊小區(qū)改造的城市更新工作。如北京勁松老舊小區(qū)改造，由政府方引入社會資本對勁松一區(qū)、勁松二區(qū)的公共區(qū)域環(huán)境整治和路燈架空線入地工程進行施工；對小區(qū)內(nèi)的閑置自行車棚進行投資、改造并負責后期運營管理；對小區(qū)出入口門禁系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容進行投資、改造。
城市更新項目的類別十分多樣化，企業(yè)參與的方式也多種多樣，這意味著決定項目運作模式的因素也有很多，包括：
原有建筑的功能特點；原有業(yè)主的類型和意愿；新的規(guī)劃功能導向；區(qū)域新的產(chǎn)業(yè)定位；發(fā)起程序和實施主體；是否引入社會資本；地方政府給予的支持政策類型等。
綜上而言，我們認為城市更新是一個廣義的概念，城市更新項目也應該從更加多樣化的視角進行投資研究。
二、大型城市更新項目引入社會資本所面對的困難
城市更新已經(jīng)進入一個新的發(fā)展階段，全國各地已經(jīng)有了比較多的成功經(jīng)驗，社會資本也開始更加廣泛的參與到各類城市更新項目之中。但在實踐中，很多大型的城市更新項目，在引入社會資本后，政企雙方仍然面臨較大的實施困難。
以我國中部某城市更新片區(qū)為例，該項目規(guī)劃面積約兩平方公里，區(qū)域內(nèi)有大量的上世紀七八十年代的宿舍樓和老舊小區(qū)，還有一些亟待改造升級的各類小型產(chǎn)業(yè)企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套嚴重滯后。
為此，當?shù)卣雠_了一攬子的支持政策，并將片區(qū)內(nèi)改造產(chǎn)生的土地凈收益全部用于本片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施完善，授權(quán)當?shù)貙ｉT組建的國資平臺作為片區(qū)城市更新的實施主體，統(tǒng)籌一二級聯(lián)動開發(fā)改造和各類政府支持資金的使用，以及負責各種資產(chǎn)資源的整合管理，并引入有實力的社會資本參與。
在相關(guān)政策支持和政府授權(quán)下，國資平臺對片區(qū)內(nèi)各類業(yè)主的改造意向進行了初步調(diào)研，對總體改造成本和開發(fā)收益進行匡算，總體上需要投資近200億元，大致可實現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡。
在此基礎(chǔ)上，國資平臺準備遴選了一家有意向參與此城市更新項目的大型的投資企業(yè)，與自己共同承擔項目的一攬子開發(fā)改造工作，以市場化的開發(fā)路徑獲得回報。
但是在真正準備簽署投資合作協(xié)議，進入實施階段時，國資平臺與投資企業(yè)發(fā)現(xiàn)在一些具體的合作問題上雙方難以約定清楚。
1. 合作周期應該定多長？這個項目中多類型的城市更新子項目，都具備實施條件嗎？出現(xiàn)卡點怎么辦？
2. 投資成本前期能夠確定嗎？各類企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位的補償標準能夠確定嗎？
3. 一二級聯(lián)動開發(fā)過程中，所有招拍掛的土地都要投資合作方自己參與開發(fā)嗎？
4. 各種類型的產(chǎn)業(yè)運營，投資合作方都要統(tǒng)一負責嗎，具備專業(yè)能力嗎？
5. 有不少產(chǎn)權(quán)單位自身也要求參與改造開發(fā)項目，他們同意與國資平臺引入的這家投資合作方共同開發(fā)嗎？
諸如此類，這些問題在較大規(guī)模的城市更新項目中是普遍存在，它們體現(xiàn)出了復雜城市更新項目的核心特點，即“實施過程的開放條件很多”。這種“開放”體現(xiàn)在幾個方面：
一是內(nèi)容類型開放。片區(qū)級的城市更新項目中，通常包含了多種多樣的建設(shè)和運營內(nèi)容，建筑物的改造形式和運營服務(wù)內(nèi)容十分多樣化，拆除和重建的程度需要與業(yè)主之間做較多的溝通，運營內(nèi)容涵蓋了社區(qū)空間、商業(yè)經(jīng)營、物業(yè)管理等，產(chǎn)業(yè)類型也較為多樣，不是單一企業(yè)能夠全部完成的。
二是業(yè)主訴求開放。片區(qū)級的城市更新項目涉及多種類型的業(yè)主，有居民也有企事業(yè)單位，所涉及的土地和物業(yè)類型也不同，有的業(yè)主有意愿自行改造，有的業(yè)主希望引入合作伙伴，有的業(yè)主則希望能夠被拆遷補償，訴求多有不同，標準也并非一成不變，許多工作需要協(xié)商進行。
三是推進過程開放。由于前兩點的存在，片區(qū)級城市更新項目的推進過程存在諸多的不可控因素，涉及利益主體多元，政策路徑多樣，很多工作需要一事一議，規(guī)劃落實和投資更新計劃需要充分的彈性，沒有哪一方主體能夠確保百分之百的全面實施。
正是基于以上“開放”的特點，導致在大型的城市更新項目上，地方政府及國資平臺與社會資本之間的合作較為復雜，很多內(nèi)容難以在前期一次性約定清楚。
三、通過“降維”來解決投資合作難題
通過分析大型城市更新項目的特點和難點，我們可以重新理解被地方政府授予統(tǒng)籌職能的國資平臺，究竟要如何進行“統(tǒng)籌”，如何“兼顧”不同類型子項目特點和合作方的訴求。
對于需要統(tǒng)籌兼顧的事項，梳理出具體抓手：
一是統(tǒng)籌政府給予的政策和資金，在不同類型的子項目和產(chǎn)權(quán)主體之間構(gòu)建不同的資金投入關(guān)系。
地方政府給予國資平臺一攬子政策和資金支持，總體上用于片區(qū)內(nèi)各類城市更新子項目的建設(shè)投入或者補助，而實際使用過程中，則需要根據(jù)各類子項目的特點和產(chǎn)權(quán)主體的訴求，構(gòu)建不同的資金投入關(guān)系。如對于老舊小區(qū)改造，提供資金補助；對于產(chǎn)業(yè)升級改造，提供市政配套投資補助或者參與新產(chǎn)業(yè)投資；對于拆除重建的公共建筑，提供直投資金；對于搬遷主體，提供征拆補償；對于開發(fā)用地，作為參與方參與投資等。
國資平臺作為實施主體，集合了區(qū)域內(nèi)的各類政策、資金和資源，統(tǒng)籌運用資金的前提，則是要解構(gòu)各種子項目的資金需求特點，理清資金投入和回收路徑。
二是統(tǒng)籌項目整體的投入產(chǎn)出平衡，劃出不同子項目的邊界，為不同類型的合作方創(chuàng)造參與條件。
對于作為實施主體的國資平臺而言，整個城市更新片區(qū)可以看作一個統(tǒng)一的大項目，自然也要面對諸多不同子項目實施的開放性和不確定性，這是它作為統(tǒng)籌主體的意義所在。
對于由國資平臺引入?yún)⑴c開發(fā)工作的各類專業(yè)投資企業(yè)而言，他們則更需要邊界清楚、投入產(chǎn)出路徑清晰、適合自身專業(yè)特點的投資項目，面對重大不確定性和龐雜的投資內(nèi)容，絕大多數(shù)投資企業(yè)都會望而卻步。顯然，他們的身份與國資平臺不同，更加適合在子項目層面參與投資合作。
因此，要統(tǒng)籌好外部合作資源，作為實施主體的國資平臺也需要將整體項目進行拆解，按照項目特點和市場化合作主體的投資訴求，有主有次、分門別類地引入合作伙伴。
從上述分析就不難理解政企在“具體的合作問題上雙方難以約定清楚”的合作困境了，對于較大空間范圍、多種投資內(nèi)容的大型、復雜、綜合性城市更新項目，要實現(xiàn)“統(tǒng)籌”，先要做好項目拆解，我們可以將這個過程稱為“降維”過程，即將復雜項目的合作在子項目層面實現(xiàn)“簡單化”。
通過項目分解“降維”后，國資平臺作為實施主體的雙重身份就變得更加清晰了，在整個城市更新項目統(tǒng)籌開發(fā)層面，國資平臺是代表政府的資源整合主體，在各類子項目層面，是與外部合作企業(yè)和業(yè)主共同參與投資的市場化投資主體。而每一個參與其中的合作伙伴，都可以聚焦于自身能力所及、更為擅長的專業(yè)領(lǐng)域，不必為其他板塊的推進工作而困擾。整體合作架構(gòu)也轉(zhuǎn)化為“1+1+1+N”即“地方政府+國資平臺+主投資合作伙伴+多個專業(yè)社會資本”的合作體系。
城市更新是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的大勢所趨，這項工作類別多樣，十分復雜，幾乎每個大型城市，都有一些成規(guī)模、較為復雜的大型片區(qū)級城市更新項目，這些復雜項目的推動落地，需要用系統(tǒng)工程的思維，通過“降維”來真正實現(xiàn)整合，讓實施更加富有彈性，讓各類專業(yè)化企業(yè)更加容易進入，讓政企合作更加簡單，讓實施落地更為可行。
(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經(jīng)理、副總經(jīng)理)
（文章來源：中國發(fā)展網(wǎng)）
標簽： 中央經(jīng)濟工作會議 城市更新
