公益訴訟為生態(tài)文明“撐腰” 建立立審辦案制度

近5年來，我國環(huán)境民事公益訴訟從無到有取得了突破性發(fā)展。社會組織和公眾積極參與并行使公益權(quán)利，形成治理生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)文明法治建設(shè)、保障綠色發(fā)展的合力，用環(huán)境民事公益訴訟為綠色“撐腰”，守護青山綠水。

作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，北京四中院的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量居全國之首。法院審理環(huán)境民事公益訴訟的程序有哪些特點?社會組織等在訴訟中發(fā)揮什么作用?行政管理部門職能發(fā)揮情況如何?環(huán)境治理恢復(fù)存在哪些問題?司法審判中還有什么實踐難題?今年6月5日“世界環(huán)境日”，記者走進北京四中院尋找答案。

加強環(huán)境鑒定標(biāo)準(zhǔn)立法

2013年實施的《民事訴訟法》首次確立了民事公益訴訟制度。2015年實施的《環(huán)境保護法》對可以提起環(huán)境民事公益訴訟社會組織的條件作出明確界定;同年，最高人民法院先后出臺兩部司法解釋，專門規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟程序。至此，環(huán)境公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本構(gòu)建形成。

進入實踐的環(huán)境公益訴訟并沒有呈現(xiàn)“井噴”。數(shù)據(jù)顯示，在2015年至2016年的兩年時間里，全國法院共受理環(huán)境民事公益訴訟137件，其中社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟112件，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟25件。

作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，北京四中院受理案件范圍包括全市范圍內(nèi)跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件。據(jù)北京四中院民事審判庭庭長馬軍介紹，目前，該院已經(jīng)受理10起環(huán)境民事公益訴訟案件，這一數(shù)字在環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量上居全國之首。

為何環(huán)境公益訴訟千呼萬喚始出來，但法院的辦案數(shù)量卻寥寥無幾?馬軍分析認為，一段時期歷史積累的可提起環(huán)境民事公益訴訟案件已經(jīng)提起，社會組織等公益訴訟主體主要精力投入在已經(jīng)立案的訴訟中。在全社會加強環(huán)境綜合治理現(xiàn)狀下，企業(yè)積極采取措施整改，北京地區(qū)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的事件逐漸減少。同時，社會組織等主體也在提升環(huán)境保護與訴訟能力，不斷拓展深入開展維護環(huán)境權(quán)益事業(yè)的方式與領(lǐng)域。

“污染環(huán)境、破壞生態(tài)的損害后果及恢復(fù)方案均涉及專業(yè)技術(shù)和對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的系統(tǒng)性工程，相關(guān)鑒定評估工作十分復(fù)雜，鑒定取證檢測難度大，具體工作量大，人力、物力、時間和技術(shù)投入均要求很高，導(dǎo)致案件鑒定周期長。”馬軍說，從目前受理案件分析，鑒定內(nèi)容主要包括損害環(huán)境事實的鑒定，侵權(quán)行為對環(huán)境和社會公共利益造成的損害后果及賠償鑒定，以及消除危險、恢復(fù)原狀等與替代性修復(fù)方案鑒定等。

在環(huán)境鑒定方面，我國還處于較為缺乏的狀態(tài)。“生態(tài)環(huán)境損害賠償司法鑒定的總體要求和基本原則包括主動磋商、司法保障，信息公開、公眾參與，公正高效，便于執(zhí)行。”天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海提出，在訴訟程序與磋商程序的銜接方面，首先要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他訴訟的關(guān)系，其次要注重訴訟程序中再行磋商，完善訴訟階段的舉證責(zé)任分配。

環(huán)境民事公益訴訟中對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的認定均需要環(huán)境立法在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的支持。對此，專家建議，加強涉及環(huán)境鑒定標(biāo)準(zhǔn)方面的立法，彌補鑒定標(biāo)準(zhǔn)不足，增加環(huán)境鑒定機構(gòu)，加強符合司法需求的培訓(xùn)，保障公益訴訟鑒定費用。

建立立審銜接綠色通道

以北京四中院為例，其受理的環(huán)境民事公益訴訟案件所涉及類型包括大氣污染、固體廢物污染、生態(tài)環(huán)境損害、土壤污染、水資源污染、校園環(huán)境污染等。其中以涉及大氣污染和土地水資源環(huán)境污染為主。

據(jù)了解，涉及環(huán)境民事公益訴訟不僅類型廣泛，訴訟主體也呈現(xiàn)多樣性。在原告主體方面，根據(jù)法律和司法解釋規(guī)定，提起環(huán)境民事公益訴訟的主體包括有權(quán)提起訴訟的機關(guān)和有關(guān)組織。在北京四中院受理的案件中，目前提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織有中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中華環(huán)境保護基金會，提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機關(guān)為北京市人民檢察院第四分院。被告主體方面，涉及從資源開發(fā)、產(chǎn)品加工生產(chǎn)、房地產(chǎn)開發(fā)到汽車制造銷售、酒店服務(wù)、物業(yè)管理企業(yè)、學(xué)校以及個人等不同主體。

馬軍介紹，為方便各社會組織立案，北京四中院建立“立審銜接的綠色公益訴訟通道”，并以此對環(huán)境民事公益訴訟實施“三同步”：第一，在立案當(dāng)天即可將案件轉(zhuǎn)審判庭，使審判庭可根據(jù)案件情況向原告了解案情，并及時采取相應(yīng)的環(huán)境保護措施;第二，立案當(dāng)天通過《人民法院報》公告加急通道向社會公眾公告受理環(huán)境案件情況和告知社會組織可參與或支持環(huán)境民事公益訴訟;第三，立案當(dāng)天向行政主管部門發(fā)出公益訴訟告知書，督促行政主管部門采取措施。

在維護公共利益，治理生態(tài)、環(huán)境等領(lǐng)域時，有效發(fā)揮政府職能是公益訴訟的保障。我國在司法程序中建立公益訴訟制度是對損害公共利益行為通過司法保障救濟的最終手段，不能因此代替行政管理職能。

實踐中，法院立案后往往首先向行政部門發(fā)函，以督促行政部門引起涉案環(huán)境的重視，發(fā)揮行政職能，行政主管部門對法院告知多予以積極調(diào)查和回函。在發(fā)函最多的一起環(huán)境民事公益訴訟案件中，北京四中院向14個行政部門發(fā)函告知，相關(guān)行政部門到現(xiàn)場勘驗、調(diào)查，采取措施，并提出具體研究意見，在給法院的回函中作出細致答復(fù)，取得了良好行政與司法互動的效果。

引入懲罰性損害賠償制

廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)白土村魚塘被傾倒污泥污染案是廣東省首例檢察機關(guān)支持起訴的環(huán)保公益訴訟案。日前，經(jīng)環(huán)保部門檢測，該案所涉被污染土壤已修復(fù)達標(biāo)。至此，一件歷時6年的環(huán)境污染侵權(quán)案件圓滿畫上了句號。

檢察機關(guān)提起公益訴訟試點近兩年來，13個試點地區(qū)檢察機關(guān)集中辦理了一批生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的公益訴訟案件。截至2017年3月份，試點地區(qū)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域共辦理公益訴訟案件5109件。

“由于民事公益訴訟補償性賠償往往因為各種原因并不能達到完全賠償，比如環(huán)境損害在損害時并不能評估其后果的嚴(yán)重性，在修復(fù)時往往時過境遷，修復(fù)成本隨時間發(fā)生變化，但引入懲罰性賠償能夠適當(dāng)?shù)慕鉀Q相關(guān)問題。”馬軍說。

我國目前法律對懲罰性損害賠償?shù)囊?guī)定僅限于《消費者權(quán)益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《食品安全法》之中。馬軍認為，在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償成立的要件，還發(fā)揮了預(yù)防遏制環(huán)境侵權(quán)的功能。他同時建議成立專項公益訴訟賠償管理基金專事賠償費用管理，并設(shè)立監(jiān)管組織，將懲罰性賠償與補償性賠償?shù)目铐椊y(tǒng)一管理、使用，建立完善公益賠償功能與修復(fù)功能相結(jié)合的制度。

在司法實踐中，對涉及環(huán)境預(yù)防性訴訟予以立案審理，可充分發(fā)揮公益訴訟的司法預(yù)防功能。其實，公益訴訟的提起并不要求損害事實已經(jīng)發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)的行為、事實足以判斷存在損害公益的可能，就允許提起公益訴訟，即通過提起公益訴訟的方式來防止可能發(fā)生的公益損害。

“在公益訴訟中強調(diào)預(yù)防性立案，是因為如環(huán)境破壞等損害公益的行為往往具有不可逆性，損害發(fā)生后很難恢復(fù)原狀，而且恢復(fù)的成本巨大。”馬軍說，因此在公益侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時，采取司法手段加以預(yù)防排除有其必要性。

此外，環(huán)境資源案件還面臨涉及環(huán)境功能修復(fù)的判決執(zhí)行難題。對此，北京四中院建議：建立專項資金賬戶或公益訴訟基金，以確保賠償金能夠形成環(huán)境專項資金“蓄水池”和支持環(huán)境民事公益訴訟的“供水池”;設(shè)立具有專業(yè)技術(shù)能力，能夠?qū)ｉT執(zhí)行生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工程修復(fù)的機構(gòu)，對造成的環(huán)境損害予以全面修復(fù)、綜合治理。(記者 李萬祥)

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